DQZHAN讯：PPP模式进入全新发展阶段
一、我国大力发展PPP的背景
中国经济时报：我国为什么要大力推进发展PPP?其背景是什么?
孟春：我国大力推广PPP模式是我国经济社会发展的必然要求。
**，推广PPP模式有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。国办发“42号文”明确指出，推广PPP模式有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开，减少政府对微观事务的直接参与，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。规范的PPP模式要求划清政府和市场的边界，加强双方协作，强调在利用社会资本高效专业运作的同时，发挥好政府的规划、引导和监督职能，这特别有助于解决政府的越位和缺位问题。
**，推广PPP模式更能发挥好市场的决定性作用和更好发挥政府作用。十八届三中全会明确指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在市场经济条件下的社会生产活动就是要按市场经济规律办事，使各个生产力要素打破人为封锁和壁垒充分流动起来，而政府的职能就是用经济手段来保证生产力诸要素合理流动，并保障其合法的权利。大力推广规范的PPP模式就是实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的重要途径和方式。这要求一方面要破除行业垄断，允许民营资本进入国民经济的大部份领域，另一方面，政府要建立公平透明的交易规则和法律体系，严格监管，鼓励企业之间公平竞争，提高公**品的供给质量和效率。
第三，推广PPP模式有利于打造中国经济增长的新引擎。目前，中国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，从要素投资驱动转向**驱动。在经济转型的阵痛期，我们面临着外需疲弱、消费增长缓慢的压力，因此发挥投资的关键作用，特别是增加公**品和公共服务的基础设施投资就成为推动经济增长的重要动力。然而，新一轮的投资不能照搬以往政府主导投资的传统模式，而应该按照十八届三中全会部署，充分发挥市场的决定性作用。PPP模式有助于缓解地方政府债务，引入社会资本参与改造融资平台公司存量项目，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。另外，由于PPP模式要求政府和社会资本方统筹协作，注重项目的经济效益和社会效益，避免无效投资和资源浪费，可有效缓解公**品的供给不足，必然会成为我国推动经济增长的新动力(310328,基金吧)和稳定经济增长的重要引擎。据不完全统计，2014年以来推出的PPP试点项目投资规模已经超过2万亿元，正好说明了这一点。
张俊伟：我国大力推进PPP发展的原因主要有以下三个：
一是经济新常态来临，财政收支矛盾加剧。我国经济发展的一条重要经验，就是持续的基础设施投资。当前，随着新常态的到来，我国财政收入超常规增长的局面趋于结束，财政收支矛盾明显加剧。在此背景下，要想维持中国经济奇迹，维持投资高速增长的局面，就必须大力发展PPP，为国内基础设施投资和公用事业投资寻求新的资金来源。
二是要提高政府公用事业的运行效率。基础设施、公用事业的建设和运营，通常是由政府来主导，依托国有企业来实施的。目前，我国国有公司往往存在治理结构不合理、运营效率低下等问题。发展PPP，就是希望借助公私合作的方式，在基础设施和公用事业领域引入**经济核算，从而提高经济运行效率。从国际经验看，PPP也代表了政府履行职能方式螺旋式上升的发展规律。
三是缓解政府的债务负担。长期以来，我国《预算法》不允许地方政府负债经营，地方政府编制预算必须自求平衡，不列赤字。事实上，地方政府的借债行为**都没有停止过。上世纪90年代是“打白条”、拖欠企业工程款，进入新世纪以后则是城市经营和土地经营：以土地出让收入为抵押，以融资平台为依托开展负债经营。在一些地方，政府借款甚至沦为政府官员追求短期政绩的工具，融资规模明显超出了适当限度。再加上借款期限偏短，这些地方政府的融资平台在债务偿本付息方面面临巨大压力。需要通过发展PPP，对部分基础设施资产实行“国有股减持”来腾挪部分资金，以缓解融资平台的债务偿还压力。
孙洁：我认为我国大力推进PPP发展有五个背景原因：
**，人们对公共服务和公**品的要求在逐渐提高，特别是在教育、养老、医疗等方面。我国改革开放以来，经过30多年的高速发展，特别是近十多年的快速发展，人民生活水平得到了很大提高。这就要求政府提供更高水平的公**品和服务。特别是随着我国人口老龄化日益严重，养老成为当前政府一个非常重要的任务，仅仅依靠传统的财政投入方式已经远远不能满足日益增长的公众需求，因此，采用PPP模式是当前一个必然的选择。
**，城市高速发展所带来的政府债务规模不断扩大。近十多年我国城市化快速增长，更多是依赖土地财政和地方政府投融资平台，债务规模越来越大，已经成为地方政府的一个非常严重的问题，如果不能及时得到控制则会形成巨大的债务风险。在债务不能继续增加，而公众迫切需要的公**品和服务又不能减少，而且还需要增加的情况下，也只能通过PPP模式来解决。
第三，城镇化投资需求巨额资金。未来城镇化发展的投资保守估计也在40万亿元，而且城镇化投资更多是在基础设施领域，仅仅依靠财政投入显然是不够的，通过PPP吸引社会资本参与，是必然之举。
第四，环境保护。环境治理不仅需要资金投入，同时更需要**的技术和设备，社会资本不仅仅有资金，更重要的是要利用其环境治理的**技术。
第五，我国提出的“一带一路”战略需要巨大的资金支持。资金已成为“一带一路”战略的一大掣肘，单一的投融资模式难以满足项目建设的需要。国家大力推行PPP模式，为吸引社会资本进入基础设施建设领域提供了新的途径，目前许多金融机构都在不断**金融产品，支持PPP模式。
二、我国发展PPP的优势很多
中国经济时报：我国发展PPP的优势有哪些?
张俊伟：我国发展PPP的优势主要有两个：
一是有丰富的经验积累。在我国，PPP是一个新词，但不是新生事物。自上世纪90年代以来，我国已通过BOT等方式从事基础设施建设和运营，其范围涵盖高速公路、桥梁、港口码头、自来水厂、污水处理厂、垃圾填埋场、体育场馆、城市公共交通，乃至开发区建设等。我们没有采用PPP的称谓，但其实质就是政府和民间资本合作。在上述过程中，各地已积累了丰富的经验，也收获了深刻的教训。这些都为我们推进PPP健康发展准备了相应的思想基础。
二是广阔的发展空间。目前，我国正处在由中等收入国家向高收入国家迈进的关键时期。在完善基础设施体系、提供公共服务方面，我们还有广阔的发展空间。此外，当前我国面临人口老龄化的威胁，养老医疗市场潜力巨大，也为PPP发展提供了良好的外部条件。
当前，PPP在许多领域有巨大需求，首先是基础设施建设领域。像地铁、快速交通、污水处理、环境保护等项目。通过收费、政府补贴的方式，确保民间资本获得适当的利润。其次是公共服务项目。如教育、医疗、信息等。政府通过购买服务的方式与民间投资建立长期合作关系。再次是养老领域。我国面临人口老龄化的潜在威胁，在养老、医疗方面的潜在需**巨大的。
孙洁：我认为当前我国发展PPP模式有四大优势：
一是高层支持。从世界各国推广PPP模式经验来看，高层支持是推广PPP模式的一个非常重要的因素。如英国是由当时的首相和财长共同推进，菲律宾的PPP管理办公室就设立在总统办公室。我国推广PPP已经成为国务院的一个重要任务，李克强总理多次在其主持的常务工作会议中作为主要议题讨论，财政部楼继伟部长早在2013年12月26日国内财政工作会议期间召开的PPP研讨会上就作了近两个小时关于推广PPP的报告。国务院在2014年批复财政部成立PPP中心，可以说高层为推广PPP确定了明确的方向。
二是目前政策相对完善。从2014年初至今，财政部已经为推广PPP出台了若干政策，特别是推出了《政府和社会资本合作项目的政府采购管理办法》(以下简称《办法》)，使得PPP推广有法可依，一方面在程序方面可以依照《政府采购法》，在政府资金支付方面又可以依靠《预算法》。这些都为社会资本参与政府PPP项目打下了良好的基础，使得原本担心的问题得到有效解决。例如社会资本*为担心的财政补贴不能及时到位问题，通过PPP项目的政府采购，就变得依法获得。另一方面，项目有了确定的现金流之后，金融机构会基于这个现金流为项目提供长期的贷款支持。
三是有资金优势。经过30多年的改革开放，我国民间资本得到巨大发展，社会资本丰富且多样，由于PPP项目资产收益的长期稳定的特点，必然会吸引稳健的投资者参与PPP项目，特别适合保险资金、社保资金参与。
四是已有一些经验。早在上世纪80年代，深圳沙角B电厂就采用BOT模式，吸引海外资金参与我国基础设施建设，后来不断有不同形式的PPP模式出现，例如广西来宾B电厂、浦东自来水厂、北京地铁**线、泉州刺桐大桥等。这些项目都从不同方面为我们积累了宝贵的经验。当然由于当时没有经验，也给了我们不少的教训。
三、我国发展PPP的劣势所在
中国经济时报：我国发展PPP的劣势有哪些?
孙洁：我认为目前主要有三个方面的不足或者说是劣势：
一是观念的转变。很多人和企业缺乏对PPP有一个正确的认识，主要表现在不少人认为PPP是一个融资方式，通过PPP利用社会资金解决政府资金短缺的问题。事实上不是这样，PPP已经不再是传统意义上的融资方式，严格来说是一种政府新型管理模式，政府通过这种管理模式为公众提供更高效和更上等的公**品和服务。世界银行早在2013年就对私人部门引入水务领域作过一总结性报告，报告总结到，人们认为私人部门发挥的*大优势是融资能力，实践表明，这是一错误的认识，私人部门在水务领域发挥的*大优势是提高了效率和改善了供水的质量。
二是管理资源不足。PPP作为一种管理模式，要求政府在选择合作伙伴时，应当充分重视合作方的管理经验和管理能力。当前推广PPP模式过程中，管理资源是一个短板，如果不能及时解决，可能会制约未来PPP的有效推广。采用PPP模式的目的不是仅仅为了得到一个项目工程，而是需要得到一个与此项目工程相关的高质量的公**品和服务。如果选择一个没有一定经验的管理方参与，势必为未来的项目工程管理带来不利因素。如果没有专业管理团队参与，未来的运营效率将很难得到提高。
三是法规冲突。虽然说目前已经将PPP项目纳入政府采购，但是由于PPP项目都是公共投入项目，如果不能通过向使用者收费来实现项目收益，那就一定是通过政府付费方式。即便是可以通过向使用者收费，如果收费不足，政府也要提供必要的补贴，无论是补贴还是政府付费，从目前的管理办法来看，都需要项目公司招投标。如果不采用招投标可能会涉及是否违法的问题。由于采用的是PPP模式，政府公共部门已经与项目公司签订一个非常详细的PPP合同，合同中已经明确约定了双方的责任和义务，项目公司是否采用招投标，道理上讲应当由其自行决定。为了便于PPP推广，像这样的法规冲突应当尽早理顺。
张俊伟：我国发展PPP面临的劣势，主要是市场环境多变、经营风险大。我国PPP发展面临的*大风险是政策的多变性。出现上述局面是有原因的，过去几十年来，我国处在计划经济向市场经济、传统社会向现代工商社会快速转型的过程之中，经济、政治乃至居民生活方式都在发生深刻的变革。在快速的变化过程中，希望通过一份合约把政府和企业双方未来二三十年之间的权利义务、分配关系完全确定下来，是不现实的。即使在发达市场经济国家，PPP项目失败的案例也是层出不穷的。
应当看到，随着工业化、市场化进程的大力推进，基础设施建设项目面临的不确定性会有所下降，全社会的契约观念也有了显著加强。在此基础上，如果我们采取切实措施，引导PPP健康发展(如项目科学决策、完善PPP合同、明确财政对项目稳定运行的支出责任等)，那么，PPP发展的外部环境将会得到显著改善。
四、如何推进中国特色的PPP模式
中国经济时报：今年5月13日召开的国务院常务会议上，李克强总理强调，推进中国特色的PPP模式。你如何理解中国特色的PPP模式?
孟春：推进中国特色的PPP模式，应该取长补短，充分借鉴国外的经验和教训，并结合我国的实际进行规范推广。因为从国际比较来看，我国在推进PPP模式上既有优势，也有劣势，这就要求我们取其长，补其短，因地制宜地推进PPP模式。
PPP的直译是“公共资本和私人资本合作” 但从中国特色和国情角度出发我们推进的是政府与“社会资本”合作社会资本不仅包括私人资本国有控股、参股、混合所有制企业都应该进来。
我国推广运用PPP模式优势明显，一是我国经济体量大，需求广，亮点多，在转型升级中不少领域都可以积极探索和PPP模式相结合;二是有一定的后发优势，可以借鉴国外PPP模式推行过程中的经验教训，国内也有一定的实践积累;三是可以借力“一带一路”、京津冀一体化、长江经济带建设等国家大战略，借力稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等中心工作围绕改善民生提高公**品供给加快规范推进PPP模式等等。
但是由于PPP模式在我国推进仍在探索过程中一些方面还存在思想认识不够统一、文件“打架”、法律环境不够完善、契约精神契约意识不够强、配套设施还不完善等问题需要认真借鉴PPP模式的国际经验取长补短在实践中不断总结完善规范推进PPP模式。
五、规范推广PPP模式的政策建议
中国经济时报：对于规范推广PPP模式，有哪些好的政策建议?
孟春：我认为要推广规范PPP模式还需要在以下几个方面进一步完善：
一是坚持“重诺履约”，谨防塌陷“塔西佗陷阱”。西方政治学中有一条定律“塔西佗陷阱”，是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。PPP模式是在政府和社会资本之间建立的利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系，是市场与政府协同合作的产品。市场经济是以货币为媒介的信用经济，而诚实信用是其能不断向广度和深度扩展的灵魂所在。因此，PPP模式一定要坚持“重诺履约”的基本原则，严格约束政府和社会资本行为，谨防塌陷“塔西佗陷阱”，否则会引发多米诺效应，导致信用缺失，这是在推进PPP工作中尤其要注意的。
二是加强政府和社会资本能力建设。规范的PPP模式对政府和社会资本都提出了很高的要求。对政府而言，PPP模式要求政府能够提高宏观规划、监督管理统筹协调等能力，还要测算好财政承受能力，增强契约精神，打造当地政府的吸引力，这些都需要政府方面加强人才队伍和机构建设。对社会资本而言，PPP项目一般谈判周期长、投资周期长、运营管理复杂、风险点多且回报率不高，这就排除了很多追求短期暴利的社会资本。同时竞争性招标等也对社会资本的技术实力、运营能力和融资能力提出了更高的要求，这也就会倒逼社会资本不断提升内功，以应对PPP项目的诸多挑战。
三是**完善金融工具。PPP项目一般具有较大投资规模，对资金的需求量大且周期长，单一的社会资本无法满足资金需求。PPP参与各方之间想要实现公平有效的风险分担和利益共享，还需要完善的金融体系及丰富的融资工具予以支持。由于PPP项目的债务率较高(一般在70%-90%)，因此融资工具的便利性和丰富程度也是影响PPP项目成功与否的重要因素。目前国际运用较为广泛的融资工具主要还是银行贷款，但也有部分项目尝试采用多种融资工具，包括利用资本市场发行债券，以及引进追求长期稳定回报的资金，如养老基金、保险资金和社保基金等。结合我国的实际情况，除了“42号文”提出的金融**之外，还可以考虑资产证券化和PPP项目收益权交易所等金融**。此外，在加拿大等国的实践中我们看到，设立PPP引导基金有利于撬动市场投资，促进PPP模式的推广运用。PPP基金的主要作用是通过股权投资，解决项目初期遇到的资金难题，同时起到撬动社会资本的作用。当然，结合互联网金融的大力发展，将PPP项目的融资与互联网金融相结合，肯定也有很多**的空间来拓宽PPP项目的融资渠道。
张俊伟：我主要有四点建议：
**，宁可慢些，但要好些。PPP的主要领域是基础设施。基础设施建设的特点是项目有效期很长。这就决定了在PPP项目中，政府和民间资本的合作是长期的。在长期的、复杂的交易中，要想兼顾政府、社会资本和社会利益三方面的利益，就必须签订完善相关法律法规，签订详细的合作协议。大量的事例表明，前期准备工作越充分、合作协议越详细，项目实施就越顺利。
**，要着眼于提高运行效率。PPP不仅是一种融资模式，更是一种经营理念和经营方式。PPP方式的引入，会为基础设施的建设和运营带来崭新的管理理念和经营模式。不可否认，当前我国大力发展PPP的直接原因是为了缓解政府收支压力，但我们决不能忽视提高运行效率这一根本宗旨和要求。
第三，要消除制度障碍。近年来，为了加快PPP发展，有关部门发布了大量的指导性文件。这些文件的发布有力地促进了地方政府发展PPP的进程。与此同时我们也要看到，这些指导性文件中也有不一致、相互冲突的地方，这反过来又使地方有关部门无所适从。需要进一步完善相关法律法规，消除地方发展PPP的障碍。
第四，要加强引导。目前，一些省份(如江苏、福建、河南)已经设立引导基金，国家层面也设立了引导基金，以推动PPP健康发展。随着基金运作的展开，也随着更多地方政府为发展PPP提供财政援助，我国PPP发展的步伐将进一步加快。
